用地、資源、交通、排放，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)正在變得越來(lái)越具體。
經(jīng)多個(gè)部委的多輪集體會(huì)商，中國(guó)新一輪城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)初步擬定了一些質(zhì)量控制指標(biāo)，與此相對(duì)應(yīng)，相關(guān)部委將協(xié)力推進(jìn)戶(hù)籍制度、土地制度、財(cái)稅金融和行政區(qū)劃等方面的聯(lián)動(dòng)改革，以此來(lái)加快消除制約城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機(jī)制障礙。
經(jīng)濟(jì)觀(guān)察報(bào)獲悉，新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量主要控制指標(biāo)包括人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地、可再生資源比例、城市綠色建筑比例、城市綠色交通使用比例、城市工業(yè)排放和碳排放等。
與此同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化背景下戶(hù)籍制度改革和土地制度改革的基本思路也已初定。其中，戶(hù)籍制度或?qū)?duì)小城鎮(zhèn)落戶(hù)采取全面放開(kāi)、中小城市落戶(hù)有序放開(kāi)，對(duì)于大城市、特大城市落戶(hù)仍然嚴(yán)格控制的原則，先重點(diǎn)推進(jìn)解決舉家遷徙及新生代農(nóng)民工的城市落戶(hù)問(wèn)題，再逐步實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的居住證制度。
土地制度改革方面，一方面將對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地嚴(yán)格控制，其規(guī)模擴(kuò)展要與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量相掛鉤；另一方面，對(duì)于農(nóng)地征占，在確保提高農(nóng)民在土地增值收益分配比例的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)民通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)方式出讓承包地、合規(guī)面積的宅基地并獲得相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)收益。
未來(lái)或允許部分地區(qū)可以建立試點(diǎn)，探索宅基地有償退出制度和差別化有償使用制度。據(jù)悉，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部等方面目前正在加快完善、修改相關(guān)農(nóng)村宅基地權(quán)益的法律法規(guī)，預(yù)計(jì)兩項(xiàng)工作在年內(nèi)都會(huì)基本完成。
制定硬指標(biāo)
今年1月15日，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的李克強(qiáng)在國(guó)家糧食局科學(xué)研究院考察調(diào)研時(shí)指出，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民，要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提高內(nèi)在承載力，不能人為“造城”。
中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)遲福林等專(zhuān)家對(duì)此解讀稱(chēng)，以往的城鎮(zhèn)化更多的表現(xiàn)為土地的城鎮(zhèn)化、規(guī)模的城鎮(zhèn)化，從深層次看，是地方政府還沒(méi)有放棄對(duì)GDP的熱衷，沒(méi)有擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)。
而中央高層提出城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，其實(shí)是對(duì)未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展方向釋放出了“轉(zhuǎn)型”的新信號(hào)。
城鎮(zhèn)化“轉(zhuǎn)型”既包括在建、未來(lái)新建的城市，也包括對(duì)660多個(gè)既有城市的轉(zhuǎn)型、改造。十八大之前，國(guó)家發(fā)改委、住建部等方面確定的轉(zhuǎn)型原則是緊湊、多樣和低碳。“緊湊”是指城鎮(zhèn)建設(shè)用地必須嚴(yán)格控制，牢牢守住十八畝耕地紅線(xiàn)；“多樣”是由于我國(guó)不同地域間差異很大，必須要有一種多樣化的城市發(fā)展模式來(lái)適應(yīng)；“低碳”則是要求城市建設(shè)盡量減少能源消耗，實(shí)際上也就是減少城市污染。
十八大報(bào)告提出“新型城鎮(zhèn)化”，之后中央高層進(jìn)一步提出城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，這對(duì)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型指出了更為明確的方向和要求。
為了制定更為具體的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型目標(biāo)和體制機(jī)制改革配套措施，在今年全國(guó)兩會(huì)前后，國(guó)家發(fā)改委曾多次組織相關(guān)部委就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行討論、協(xié)商，在結(jié)合一些專(zhuān)家建議的基礎(chǔ)上，制定了未來(lái)人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地、城市綠色建筑等一系列城市建設(shè)質(zhì)量控制指標(biāo)，明確了戶(hù)籍、土地以及社會(huì)保障等制度改革的基本思路。
其中，城市建設(shè)質(zhì)量的控制指標(biāo)包括：人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地不得超過(guò)100平方米、可再生資源要占到整個(gè)城市能源比例的20%、城市綠色建筑要占到整個(gè)城市建筑的80%以上、城市綠色交通使用占比達(dá)到65%以上、城市工業(yè)排放和碳排放比原來(lái)降低50%。
聯(lián)動(dòng)改革
此外，對(duì)制約城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的戶(hù)籍制度、土地制度、行政區(qū)劃等方面的體制機(jī)制障礙在下一步可能進(jìn)行較為深層次的聯(lián)動(dòng)改革。
戶(hù)籍制度改革的基本思路是，國(guó)家將按照小城鎮(zhèn)落戶(hù)先行全面放開(kāi)、中小城市落戶(hù)有序放開(kāi)、大城市落戶(hù)繼續(xù)嚴(yán)格控制的原則，制定公開(kāi)透明的各類(lèi)城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)政策，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。
其中，戶(hù)籍改革最先受益的將是有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系、在城鎮(zhèn)居住一定年限并按規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)的農(nóng)民工群體。
在推進(jìn)農(nóng)民工在城市落戶(hù)的同時(shí)，《規(guī)劃》中還明確，國(guó)家鼓勵(lì)部分省市積極穩(wěn)妥地推行居住證制度，解決好流動(dòng)人口在居住地勞動(dòng)就業(yè)、子女上學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)、社會(huì)保障等方面存在的實(shí)際問(wèn)題。
在今后較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)人口管理將會(huì)采取戶(hù)籍制度和居住證制度有效銜接的制度，等到各方面運(yùn)行成熟，再進(jìn)一步實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的居住證制度，這樣也就沒(méi)有了“農(nóng)村戶(hù)口”和“城市戶(hù)口”之分。
而《規(guī)劃》中提出的土地制度改革路徑是，國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)特別是工業(yè)用地要嚴(yán)格控制，城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)模擴(kuò)展要與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量相掛鉤，以此來(lái)避免走城鎮(zhèn)化攤大餅式的老路。目前中國(guó)人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地已經(jīng)超過(guò)130平方米，未來(lái)人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地將被控制在100平方米以?xún)?nèi)。
城鎮(zhèn)建設(shè)用地之外，《規(guī)劃》還明確，對(duì)于農(nóng)地征占補(bǔ)償問(wèn)題，要求在確保提高農(nóng)民在土地增值收益分配比例的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)民通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)方式出讓承包地、合規(guī)面積的宅基地并獲得相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)收益，以此來(lái)消除農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的后顧之憂(yōu)。
很多人關(guān)注的農(nóng)村宅基地權(quán)益試點(diǎn)改革，知情人士表示，按照現(xiàn)行《土地管理法》，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，公民個(gè)人沒(méi)有所有權(quán)，只有使用權(quán)，《擔(dān)保法》也規(guī)定，農(nóng)民所擁有的宅基地集體所有土地使用權(quán)不能用于抵押。對(duì)此，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部等方面正在加快完善、修改相關(guān)法律法規(guī)的步伐。
要破解中國(guó)城鎮(zhèn)化的改革難題，現(xiàn)行的土地、戶(hù)籍、財(cái)稅金融和行政區(qū)劃等制度都是繞不開(kāi)的障礙，這些或?qū)⑿枰鼮樵敱M的城鎮(zhèn)化改革配套政策。
